Le Gouvernement et le Parlement bruxellois ont constitué un groupe de sages qui a pour mission de réfléchir et de formuler des propositions sur les relations entre la Région et ses communes. Ce groupe auditionne actuellement différents responsables communaux et régionaux. Le 12 février 2010, Marc Cools a présenté en sa qualité de Président de l'Association de la Ville et des Communes la note reproduite ci-après.
Région et Communes, une complémentarité
Certains
aiment opposer la Région et les Communes qui la composent.
Alors que ce sont deux niveaux de pouvoirs légitimes et démocratiques
qui doivent collaborer pour le bien des Bruxellois. Les
Communes constituent un très utile pouvoir de proximité.
La Région a un rôle essentiel à jouer pour les matières qui dépassent
l’échelon communal comme la politique de l’emploi, les transports
en commun, la gestion des déchets, l’aide médicale
urgente,... La répartition
des compétences entre la Région et les Communes doit se faire selon le
principe de subsidiarité, qui
est à la base du travail de défense et de promotion des pouvoirs
locaux mené par leur Association, et qui postule que le service au
citoyen soit presté au niveau le plus proche de celui-ci pour atteindre
le niveau le plus élevé d'efficience et d'efficacité, tant qu'il
n'est pas établi qu'un pouvoir de niveau supérieur y arrive de
meilleure manière. Ce débat
engage aussi bien les notions d’efficience (économie de moyens par
rapport aux objectifs fixés) que d’efficacité (pertinence dans la
fixation des objectifs particuliers). L'impératif
d’efficience est le plus
souvent abordé au travers des économies
d'échelle, mais le concept n'est pas simple. Si
l'existence d'économies d'échelle est évidente pour la production matérielle
en raison de la répartition sur des volumes de plus en plus élevés du
coût d'équipements de plus en plus lourds ou de personnel de plus en
plus spécialisé, la chose est beaucoup moins évidente pour la délivrance
de services, en particulier pour les services de proximité, caractérisés
par une forte intensité en main-d’œuvre, un niveau de qualification
moindre, une forte dispersion géographique (cas typique du balayage). Les
services rendus par les communes appartiennent partiellement à cette
catégorie, mais il en y en a d’autres où existent des possibilités
intéressantes d’exécution centralisée au niveau régional ou
mutualisée par l’intermédiaire d’intercommunales (p.ex. conseil
financier, centrale d'achats, traitement des déchets).
Une optimalisation peut aussi bien jouer dans le sens descendant
(vers les communes) qu’ascendant (vers des intercommunales ou la Région).
L'Association est ouverte au dialogue sur ce point, pour autant
que celui-ci repose sur une discussion rationnelle impliquant tous
les aspects de la problématique de l’efficience. Car
il s'avère aussi qu’à côté des économies d’échelle,
apparaissent aussi des déséconomies
d'échelle : celles-ci surviennent dans l’organisation des
services ainsi que dans l'exécution du contrôle. Des déséconomies
d’échelle en matière d’organisation renvoient au fait qu’en
grandissant, les difficultés d’encadrement
et de communication croissent
plus que proportionnellement à la base des services.
S’il faut un homme pour en commander 10, une organisation de
100 hommes en demande 10 et ceux-ci 1 : en croissant d’un facteur
10, se multipliant par 10, l’organisation a aussi perdu 10 % de son
efficience. Un raisonnement
similaire peut être mené pour la communication interne. Pour
ce qui est du contrôle, c'est
l'éloignement vis-à-vis du terrain qui est mise en cause avec la
taille des organisations. L'Association
entend mettre en évidence l’avantage de la proximité en termes de
rapidité du contrôle ; a contrario, elle pointe des situations où
il faut attendre des mois pour que le service régional ad hoc consente
à se rendre sur place (par exemple : contrôle de l’état des
voiries, des logements abandonnés),… La
Commune est le niveau de pouvoir le plus proche du citoyen.
Celui où le contact avec le citoyen est le plus aisé.
Cette proximité permet de favoriser la participation citoyenne
et une collaboration active de la population à l’action des pouvoirs
publics. Les Communes ne
peuvent devenir de simples guichets administratifs qui enregistrent les
demandes de leurs habitants et les répercutent vers d’autres niveaux
de pouvoirs. Les Communes
doivent conserver une large autonomie d’action et être notamment dotées
des moyens financiers nécessaires pour assumer celle-ci.
Il y va de l’efficience de la démocratie locale. Cette
efficience peut parfois conduire à des regroupements de compétences et
à des synergies renforcées avec la Région ou entre communes, au
profit des services rendus au citoyen. Venons-en
à présent aux considérations d’efficacité :
ici, le débat porte essentiellement sur la cohérence des politiques au
niveau régional. Le
transfert à la Région est souvent présenté comme la solution la plus
évidente au manque de cohérence
des politiques ou à l'inaction des pouvoirs communaux, et ce indépendamment
des considérations d’efficience qui viennent d’être rappelées.
Cependant d'autres moyens existent pour remédier à cette situation, si
et quand elle existe. Il y
a d'abord la stimulation des actions communales par des contrats ou des
subsides, afin de les orienter dans le sens de l'action régionale.
Nous nous bornerons à observer que le montant des subsides
régionaux reste le parent pauvre du budget régional. Manque de
moyens financiers, mais aussi manque de moyens humains
d’accompagnement et lorsque ces moyens existent limitation dans le
temps de ceux-ci (cfr par exemple : les projets Plage et Agenda
21). A noter également la
perte d’efficacité des politiques de subsidiation régionale en
raison parfois d’une réglementation kafkaienne de l’octroi de ces
subsides. On
peut également mettre en évidence le cloisonnement
des départements régionaux entre eux.
La concertation est parfois absente entre services régionaux
avant l’introduction d’une demande de permis d’urbanisme
concernant un projet de la Région.
Les services chargés d’exercer la tutelle sur les règlements
complémentaires de police ne sont, pour donner un autre exemple, pas
ceux qui valident les plans communaux de mobilité. Par exemple :
On atteindrait probablement une plus grande cohérence entre la Région
et les Communes si les services régionaux eux-mêmes manifestaient plus
de cohérence entre eux. L’autonomie
communale suppose d’autre part que la Tutelle que la Région exerce
sur les Communes reste une Tutelle de légalité et non d’opportunité.
L'exercice de la Tutelle présente parfois aujourd'hui des lourdeurs qui
pénalisent les pouvoirs locaux par notamment les délais et les charges
administratives qui en découlent. L'efficience de l'action communale en
est amoindrie. Enfin,
une dernière observation tient à la position même du problème. Le
travail de réflexion envisage la répartition optimale des tâches
entre la Région et les Communes alors que dans de multiples domaines
les actions doivent être menées en concertation
entre pouvoirs de niveaux différents: pouvoirs locaux et régionaux ne
sont alors dans ce cas pas mutuellement exclusifs mais plutôt complémentaires.
L'important est alors moins de savoir lequel de ces pouvoirs doit
en être le titulaire plutôt que de les amener à collaborer
efficacement. Ce n’est pas
un hasard si les réflexions sur l’application du principe de
subsidiarité ont mené à réfléchir à la concertation à
multi-niveaux. Les considérations ci avant ne signifient pas qu’il ne peut pas y avoir une évolution dans la répartition des compétences entre Communes et Région et un renforcement des synergies. La politique de stationnement est un exemple où une harmonisation et une cohérence des différents règlements communaux est souhaitable. L'harmonisation ne doit pas nécessairement signifier centralisation mais cohérence et coordination.
Deux
exemples : On pourrait envisager que la Région assume la gestion
et le financement des piscines publiques.
Dans un autre domaine, pourquoi ne pas créer une centrale
d’achat régionale à laquelle les Communes pourraient s’adresser
sur base volontaire? Les
transferts de compétences ne doivent pas toujours être conçus des
Communes vers la Région. Mais
parfois aussi dans le sens inverse.
Pourquoi les Communes, moyennement un conventionnement avec la Région,
ne prendraient-elles pas en charge le balayage des voiries régionales
afin que les responsabilités à cet égard soient plus claires et les
actions mieux coordonnées ? Pourquoi
ne délivreraient-elles pas seules tous les petits permis d’urbanisme,
même lorsqu’il y a dérogation au règlement régional d’urbanisme
( quitte à prévoir dans ce dernier cas une possibilité pour la Région
de suspendre les permis délivrés) ? Ce
qui est essentiel, c’est que le principe de subsidiarité soit respecté
et que les Communes et les CPAS aient les moyens financiers nécessaires
pour remplir les missions qui sont les leurs. Il en va de la qualité
des services rendus à notre population.
Ces moyens financiers font aujourd’hui trop souvent défaut.
La Région a une responsabilité importante en la matière.
Il ne faut pas que, par absence de moyens financiers suffisants
les Communes soient contraintes de transférer à la Région certaines
de leurs compétences qui objectivement relèvent de leur niveau de
pouvoir. Il appartient à la
Région d’apporter aux Communes les moyens financiers dont elles ont
besoin pour éviter ce type de situation. Ce sont les principes de subsidiarité, d’efficience et d’efficacité qui doivent régir la partage des compétences. La répartition des moyens financiers entre la Région et les Communes doit tenir compte de celui-ci. Annexes Pouvoir
local, la commune tire avant tout son efficacité de sa relation avec le
citoyen, dont la proximité assure la meilleure adaptation de son action
aux besoins réels et aux spécificités de terrain. Pouvoir
élu, responsable devant le citoyen, la commune est soumise au contrôle
démocratique, qui est le meilleur garant de l'écoute de la population.
Ce n'est pas le fruit du hasard si la population manifeste à la fois une exigence de participation à la vie publique de plus en plus pressante, en même temps qu'une désaffection croissante vis-à-vis des institutions publiques. La vérité est qu'elle ne s'implique que s'il y a un enjeu à cette participation, au sens où les compétences et les moyens de l'institution à laquelle elle entend participer sont réels. C'est
la raison pour laquelle l'Association, qui souscrit pleinement aux
objectifs de participation démocratique, dans la perspective d'un développement
durable de notre société, entend que l'on donne aux
communes les moyens d'exercer toutes les compétences qui sont
d'intérêt communal. Cette
dévolution doit se faire dans le respect des principes : -
de subsidiarité, qui confie toute tâche au niveau de
pouvoir le plus proche du citoyen, tant qu'il n'est pas établi qu'un
niveau de pouvoir de niveau supérieur l'effectuerait de meilleure manière,
principe réaffirmé dans la Charte européenne de l'Autonomie locale,
ratifiée par notre pays, -
de décentralisation, qui dispose que les décisions, et
non pas seulement leur exécution, ce qui la distingue de la déconcentration,
doivent se prendre au niveau le plus local possible, -
d'équilibre entre les tâches dévolues et les moyens
attribués à chaque niveau de pouvoir, moyens non seulement financiers,
mais aussi humains, assortis du pouvoir de fixer des règles, d'en contrôler
l'exécution et d'en sanctionner les infractions, -
et enfin, de concertation systématique dans le cadre d'un
partenariat structuré avec les autorités locales et leur association,
à tout le moins lorsqu'il est question de mesures entraînant des dépenses
supplémentaires ou de moindres recettes, référant ici aux principes
de bonne gouvernance réglant les relations entre pouvoirs de niveaux
différents. Extrait
de « Bruxelles (dans) 20 ans », 2009, Marc Thoulen L'objection
posée à la continuité du système actuel d'une Ville-Région à deux
niveaux de pouvoir est la difficulté de pouvoir y mener des politiques
suffisamment cohérentes. Poser cette question revient le plus souvent
à s'interroger sur la pertinence de conserver ces deux niveaux, et en
pratique, le niveau communal. Mais
il est aussi d'autres défis, comme celui d'assurer le meilleur service,
la plus grande solidarité, la meilleure transparence démocratique, ou
encore la plus forte participation. Les réponses pertinentes à l'un ne
sont pas forcément les meilleures réponses à l'ensemble de ces défis. De
la même manière qu'il y a plusieurs questions qui se côtoient,
existent aussi divers types de réponses. On peut tout aussi bien
imaginer de renforcer le pouvoir communal, de le réduire, de le
fusionner, de l'amener à collaborer davantage… ou tout simplement
d'améliorer les relations entre communes et Région. Il existe des
pistes multiples pour y arriver, qui touchent au processus de coopération,
aux moyens financiers, au partage des tâches… Si réellement tout
sujet est discutable, aucune voie de solution ne peut non plus être
exclue. En
fait, la question de départ devrait être reformulée : comment
articuler au mieux les politiques pour valoriser au mieux l'apport de
cohérence de la Région et l'apport de proximité des communes ?
Les
politiques A
cet égard, il faut bien observer que la concertation de nature
politique, probablement parce que la diversité socio-économique de la
Région et la taille des pouvoirs respectifs ne s'y prêtent pas, ne
fonctionne guère de manière structurelle. La convergence des
politiques suit les couleurs respectives des Communes et de la Région,
à la faveur des alternances, la concertation s'établit in fine au
Parlement, quand ce n'est pas à la Conférence des bourgmestres, la
consultation se déroule à l'Association de la Ville et des Communes,
avec un groupe d'élus, de fonctionnaires ou d'experts…Le processus de
concertation - consultation, il est vrai, se réalise et ne manque pas
d'enrichir le débat de la connaissance de terrain et du consensus de la
base, mais il reste à géométrie variable, le plus souvent long et
informel, et les pouvoirs locaux n'y sont pas toujours à leur aise. Pourquoi
ne pas prévoir la consultation d'office des pouvoirs locaux concernés
par des mesures régionales, sur la base d'un dossier formel comprenant
une analyse d'impact, spécialement lorsque ces mesures impactent leur
fonctionnement ou leurs ressources ? La
tutelle, qui en dépit des améliorations a conservé globalement les mécanismes
du temps où elle était fédérale, ne devrait-elle pas être adaptée
à la contractualisation croissante des relations entre communes et Région,
et non pas simplement être allégée ou accélérée ? S'inspirant
de l'expérience des contrats de quartier, les départements de tutelle
et ceux qui s'occupent des subsides ne pourraient-ils pas dépasser les
cloisonnements administratifs et être réunis dans des « task force »
avec ceux qui mènent les projets à l'échelle régionale, ainsi
qu'avec les communes dont on attend la collaboration en l'espèce ? Plutôt
que de renoncer à la richesse du processus de concertation -
consultation en ramenant les compétences à un seul niveau, pourquoi ne
pas tenter plutôt d'améliorer celui-là ? La recherche du consensus
n'est pas étrangère à la culture de notre Région, mais le maintien
de dispositions héritées du fédéral et le caractère informel des
concertations ne permet pas d'en tirer avantage comme il se pourrait.
Il est ici un champ de bonne gouvernance, à développer et à
structurer. (...) Les
structures Pour
revenir à la dévolution des tâches et des moyens, on se rappelle le
contexte particulier de notre Région, partageant des caractéristiques
urbaines, et où les communes sont liées par de fortes similarités
fonctionnelles et une forte cohérence par leur espace de voisinage.
Plus qu'ailleurs, moins mal qu'ailleurs en tous cas, il doit être
possible de définir un cadre cohérent de compétences qui permet à
chaque pouvoir de connaître ses limites. Cette
réflexion devrait être menée dans le cadre de référence qui est désormais
celui de la subsidiarité. L'application de ce principe postule que les
compétences soient exercées au plus près du citoyen, dès lors qu'une
solution à un niveau supérieur n'est pas plus efficace. Il
est assez frappant d'entendre que le discours le plus hostile au
maintien de l'échelon communal se réfère essentiellement aux
avantages d'échelle. Cette question n'est cependant pas aussi simple
qu'il n'y paraît. Le terme est né dans l'industrie, où la part des coûts
fixes peut être très importante, mais le concept est souvent beaucoup
moins applicable à la prestation de services. Par ailleurs, il n'y a
pas que la prestation du service, il y a aussi son organisation, où des
déséconomies d'échelle, liée à une superstructure dont le poids
augmente plus que proportionnellement avec la taille, apparaissent très
rapidement. Il y a enfin la perte de l'efficacité du contrôle de
terrain, sans oublier la proximité du citoyen, de son écoute, qui
correspond aussi à un besoin croissant de société. Cela ne signifie pas que des synergies ne puissent pas être mises en œuvre, pour partager des équipements coûteux, s'assurer ensemble des compétences rares, obtenir de meilleurs prix par des achats groupés, mais ces avantages ont aussi un prix et la balance n'en a jamais été faite. Et même si le résultat plaidait pour la mise en commun, le renvoi de ces activités à un niveau supérieur ne serait pas encore l'unique solution. A cet égard, peut-être y aurait-il intérêt à développer un cadre de coopération entre communes qui puisse être plus souple que les formules qui leur sont ouvertes aujourd'hui. Il
est bien vrai que les possibilités de centralisation, déconcentration
et décentralisation dans un cadre renouvelé par la création de la Région,
n'ont jamais fait l'objet d'une analyse systématique, bien que
l'exercice soit régulièrement appelé de leurs vœux par ceux qui se
penchent sur la question. Il
ne s'agit pas d'un exercice facile. La dévolution de tâches à l'un ou
l'autre niveau n'est pas chose aisée, et les nuances entre décentralisation
et déconcentration sont elles aussi quelquefois subtiles. Une activité
peut fort bien faire l'objet d'une déconcentration lorsque la décision
doit rester au niveau régional, mais que son exécution peut être déléguée
; dans le même temps, elle peut devoir être assortie de mesures complémentaires
qui, elles, nécessitent la prise de décisions au niveau local. Une même
matière peut dès lors être à la fois être déconcentrée sur le
principal et décentralisée dans son accompagnement. Pour ces compétences,
de plus en plus nombreuses, que nous qualifierons de conjointes, il n'y
a pas lieu de ne réfléchir qu'à un partage entre niveaux de pouvoir,
mais à une co-gestion entre ces niveaux. De notre part, nous appelons à ce que cette réflexion constitue l'un des chantiers majeurs des législatures à venir. Il n'est que temps de mettre un terme à des polémiques qui affaiblissent la Région et qui prônent tel ou tel modèle d'organisation sans référence aucune à des analyses objectives du partage des tâches et des schémas de coopération. Conclusions Les
vingt années de la Région ont démontré qu'elle avait su apporter des
aménagements variés et multiples à une situation héritée de la
gestion fédérale. La
capacité de la Région d'avoir apporté ces aménagements en dépit de
ses handicaps, augure de sa capacité future. Du côté des communes, on
a pu observer que les attitudes pouvaient dépasser la caricature de ne
défendre que des baronnies, et parfaitement s'inscrire dans un plan régional
lorsque celui-ci était win-win et dûment concerté. Sous
la pression des évènements, les contraintes financières, politiques
et d'organisation, ceci s'est toutefois fait le plus souvent au coup par
coup, sans remettre fondamentalement en cause le modèle existant. Pour
la période suivante, on se prend à rêver d'un plan d'ensemble, réfléchi
avec anticipation, avec l'audace nécessaire. Les spécificités de la Région,
en matière de taille, proximité, urbanisation, institutions,…
autorisent tout autant le développement d'un modèle d'organisation et
de gouvernance original. On
plaide ici pour que ceci se fasse dans cadre d'une Ville-Région
maintenue sur deux niveaux de pouvoir, parce que ceci paraît in fine
constituer le meilleur moyen d'y conjuguer efficacité et démocratie.
Ces deux exigences sous-tendent un cadre de relation et de service au
citoyen, lequel représente la finalité unique de cette discussion. L'efficacité,
d'abord, par l'optimisation d'un double niveau de décision et d'exécution
des politiques et par de nouvelles formes de coopération entre communes
et entre communes et Région notamment, le tout soutenu par le
desserrement des contraintes financières de Bruxelles. Cette discussion
a fait l'objet de la section précédente, et il n'y a pas lieu de la
reprendre. La
démocratie, ensuite, parce qu'il n'y aura pas d'implication de la
population au niveau local si celle-ci n'y voit pas d'enjeu : des
communes qui ont des services à offrir et des décisions à prendre. Il
n'y a pas de participation démocratique pour des communes réduites à
un guichet ou à l'exécution de la politique régionale. Cette
question va au-delà de celles touchant à l'efficacité de la taille et
de la proximité dans la gestion des services publics. Quant à la démocratie
elle-même, il sera difficile de croire qu'elle puisse être mieux défendue
à un niveau plus éloigné du citoyen qu'à son échelon local. Ne celons pas que dans les deux volets, des démarches audacieuses et douloureuses seront peut-être nécessaires : transferts de tâches entre niveaux, réforme de schémas de tutelle et de coopération, négociations au niveau fédéral, renforcement de la démocratie locale, … .
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